ЗАКОН «ОБ АРХИВНОМ ДЕЛЕ В МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ» И ПЕРВЫЕ ИТОГИ ЕГО ВНЕДРЕНИЯ

| 07 Сентября 2009

Работа над Законом «Об архивном деле в Мурманской области», вышедшем 20 февраля 2006 г., началась весной 2005 г. Специалисты управления отказались от внесения поправок в Закон Мурманской области «Об Архивном фонде...», поскольку считали необходимым сохранить логику изложения в законопроекте и полагали, что закон, помимо разделов по определению полномочий в сфере архивного дела законодательных и исполнительных органов власти области, должен определять основы организации комплектования, хранения, учета и использования документов Архивного фонда Мурманской области и архивных документов, не вошедших в его состав.

При разработке законопроекта составители пытались уйти от цитирования федерального закона, предлагая свою редакцию статей. Однако основная установка наших рецензентов - департаментов законопроектной деятельности и финансов - заключалась в следующем: если используете положения статей федерального закона, включать их в закон Мурманской области следует в том виде, в котором они приведены в федеральном законе. Поэтому в большинстве случаев нам не удалось избежать повторений.

При подготовке проекта закона мы постарались по возможности конкретизировать отдельные положения федерального закона применительно к нашей области. Больше всего нас тревожило наличие в федеральном законе двоякого определения муниципального архива. Это определение по сути ставило под угрозу само существование муниципальных архивных служб в статусе архивных отделов муниципальных администраций. По рекомендации департамента законопроектной деятельности мы ввели определение муниципального архива как структурного подразделения органа местного самоуправления муниципального района, городского округа, которое осуществляет хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Мурманской области, а также других архивных документов. Это определение закрепляло сложившуюся в области систему архивных органов муниципальных администраций.

Однако в ходе рецензирования в наш адрес были направлены замечания о сужении толкования определения федерального закона и о необходимости введения в областной закон определения, полностью соответствующего федеральному. И тогда было принято решение исключить это определение из законопроекта, а в главу «Управление архивным делом в Мурманской области» отдельным пунктом включить положение о том, что управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют архивные отделы (структурные подразделения) местных администраций муниципальных образований. В результате при разработке положений об архивных отделах, заявляя цели создания этих структурных подразделений, мы можем говорить не только о решении вопросов местного значения в области архивного дела на территории муниципального образования, но и конкретно об осуществлении функций по управлению архивным делом на территории муниципального района или городского округа.

Внесенное дополнение служит весомым аргументом в переговорах с главами местных администраций. На сегодняшний день все архивные отделы муниципальных администраций сохранили свой статус. Попытка ликвидировать архивный отдел была предпринята только в ЗАТО Островной в январе 2006 г. Но после выхода закона архивный отдел был вновь введен в структуру администрации. Создаваемые в настоящее время муниципальные архивные службы также имеют статус структурных подразделений администраций, как это произошло в Печенгском районе и в ЗАТО Видяево.

Закрепление в законе полномочий архивного управления по осуществлению отраслевой координации деятельности государственных и муниципальных архивов позволило и в положениях о муниципальных архивных отделах отразить взаимосвязь управленческих структур в сфере архивного дела на областном и муниципальном уровнях. Нам удалось добиться сохранения в положениях пунктов о руководстве архивного управления деятельностью отделов по организационно-методическим вопросам, подотчетности начальников архивных отделов архивному управлению по всем основным направлениям работы, включая планирование и отчетность, об исполнении отделами приказов начальника архивного управления и решений коллегиальных органов управления.
В соответствии с областным законом к муниципальной собственности муниципальных районов и городских округов отнесены архивные документы, созданные до образования или изменения статуса муниципальных образований. При создании муниципальных архивов мы изначально предполагали, что это будут архивы с постоянным составом документов. Вместе с тем закрепить в законе эту норму нас заставило положение, которое складывается с обеспечением сохранности социально значимых документов.

В нашей области до сих пор не создан архив документов по личному составу. На ведомственном хранении находятся сейчас около 200 тысяч дел по личному составу ликвидированных предприятий областного подчинения, которые должны быть переданы на государственное хранение. Из 274 тысяч дел, находящихся на хранении в муниципальных архивах, около 40% составляют документы, образовавшиеся до создания муниципалитетов. Несмотря на то, что материально-техническая база большинства муниципальных архивов создавалась в последние 10 лет, архивные отделы не располагают свободными помещениями для приема такого значительного объема дел и не будут заниматься расширением своих площадей для приема документов областной собственности. Позиция их в этом вопросе понятна и объяснима. В сложившихся условиях, когда основной задачей продолжает оставаться создание областного социального архива, требующее значительных финансовых вложений, выделение ежегодно 2-3 миллионов рублей муниципалитетам поставило бы крест на приобретении в областную собственность помещений для архива либо уже имеющегося здания ГППФ «Киносервис».

В отношении финансового и материально-технического обеспечения архивного дела мы использовали положения Закона «Об Архивном фонде Мурманской области», принятого в 1997 г. В Федеральном законе содержится положение об обязанности государственных органов, органов местного самоуправления предоставлять архивам помещения, отвечающие нормативным требованиям хранения архивных документов в случае реконструкции, передачи или сноса здания. В областном законе мы ограничили возможность перемещения архивных фондов: оно возможно только в случаях предоставления архивам площадей, в большей мере отвечающих требованиям обеспечения сохранности документов, и по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти Мурманской области в сфере архивного дела.

В отношении государственного учета, помимо того, что документы подлежат учету в установленном порядке и не входят в состав имущества организаций, осуществляющих их хранение, мы внесли пункты, согласно которым организации несут ответственность за полноту, достоверность и соблюдение сроков представления сведений по учету документов Архивного фонда Мурманской области, что существенно облегчит нашу работу с ведомственными архивами организаций. Внесенное положение об обязательном информировании государственных и муниципальных архивов в случае смены владельца или места хранения документов негосударственных организаций позволит более четко отслеживать местонахождение и условия хранения документов и, как мы надеемся, исключит случаи бесконтрольного перемещения документов, предотвратив их возможную утрату.

Наиболее проблемными для реализации являются статьи, определяющие порядок комплектования государственных и муниципальных архивов. В отношении территориальных органов федеральных органов власти, федеральных организаций и предприятий наш закон повторяет положения федерального, предусматривающие возможность передачи документов этих организаций в государственные архивы по трехстороннему договору. В соответствии с Гражданским кодексом заключаемый договор может носить как возмездный, так и безвозмездный характер. На наш взгляд, проект постановления Правительства РФ «О передаче архивных документов, образующихся в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» сужает права субъектов РФ и органов местного самоуправления, закрепляя только безвозмездный порядок передачи. И мы оставляем за собой право в каждом конкретном случае определять условия сотрудничества с той или иной организацией. Архивисты области готовы на прежних основах работать со следующими источниками комплектования: налоговыми инспекциями, отделениями федерального казначейства, организациями системы занятости населения, статистики, Роснедвижимости, судами и прокуратурами. Это традиционные источники государственных и муниципальных архивов, без документов этих организаций Архивный фонд Мурманской области был бы неполон.

Однако с многочисленными федеральными службами и управлениями по надзору в различных отраслях, ФГУПами мы будем строить работу на возмездной основе. На сегодняшний день в заключаемых соглашениях не отражаются вопросы передачи документов на хранение. Условия и порядок передачи документов в архивы будут определяться в каждом случае дополнительными соглашениями.Непростое положение с приемом документов федеральных организаций и предприятий складывается в муниципальных образованиях. Мы уже имеем случаи отказа в приеме документов ликвидированных организаций федерального подчинения на местах, как это произошло с подведомственными учреждениями Управления федеральной почтовой связи. Руководство местных администраций ссылается, как правило, на нехватку свободных площадей для приема документов. Однако и при наличии свободных площадей принудить муниципальные власти к приему документов федеральных организаций мы не можем, поскольку федеральный и областной закон заявляют лишь возможность, но не обязанность приема документов этих организаций на хранение.
В отношении негосударственных организаций Закон Мурманской области «Об архивном деле» закрепляет территориальный принцип комплектования на договорных началах. Исходили мы из того, что доступ пользователей к документам должен быть максимально облегчен. Граждане обращаются в первую очередь именно в тот город или поселок, где работали, и поэтому внесение этого положения в закон вполне обоснованно.

Для каждого субъекта РФ характерны свои особенности в организации и развитии архивного дела, и нормативно-правовая база субъекта в этой отрасли, прежде всего законы об архивном деле, разрабатываются с учетом региональной специфики. В своем законе мы попытались приблизить нормы федерального законодательства к условиям развития архивной службы области. Считаем, что если нам и не удалось воплотить все задуманное, внедрение Закона «Об архивном деле в Мурманской области» позволило сделать главное: мы сохранили на местах прежнюю систему архивных отделов муниципальных администраций и прежнюю систему взаимодействия муниципальных архивных служб и архивного управления, что является, на наш взгляд, основой развития архивного дела в области.