РЕГЛАМЕНТАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕДУР И ИХ ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ — НОВАЯ СТУПЕНЬ ПОСТАНОВКИ ДОУ

Автор: Е.В. СИДОРЕНКО | 03 Января 2011

Документирование управленческих процедур является на сегодняшний день одной из актуальнейших тем в теории управления. Все больше организаций учитывают в своей деятельности требования международных стандартов серии ИСО и созданных на их основе ГОСТ Р серии ИСО 9000, 9001, 9004, касающиеся в том числе документирования и регламентации. В настоящее время активную работу в этом направлении ведут и государственные органы, разрабатывая административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Цель предпринятого исследования — показать зависимость качества управления от детальной регламентации и документирования всех управленческих процедур на примере требований к административным регламентам, разрабатываемым в органах исполнительной власти РФ на протяжении 2000-2010 гг. В качестве источников были использованы ФЗ «О государственной гражданской службе, ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Типовые регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденные Постановлениями Правительства от 19 января 2005 г. № 30 и от 28 июля 2005 г. № 452 соответственно, Концепция административной реформы, Постановление Правительства от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», ГОСТ Р ИСО 15489-1 — 2007 «Управление документами. Общие требования», а также несколько десятков административных регламентов федеральных органов исполнительной власти.

В рамках проходящей в России административной реформы, одной из целей которой является повышение качества государственного управления, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ разрабатываются административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. Это абсолютно новый для российской практики государственного управления вид документа, призванный способствовать повышению качества государственных услуг.

Впервые административный регламент упоминается наряду с должностным регламентом в законе о государственной гражданской службе. Согласно закону, должностной регламент государственного служащего является частью административного регламента государственного органа и должен содержать следующую информацию: квалификационные требования и должностные обязанности, сроки и процедуры принятия решений, перечень государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам, порядок служебного взаимодействия с государственными служащими в рамках одного или нескольких государственных органов, а также с гражданами и организациями. Состав информации административного регламента не прописан.

В обязанности федеральных органов исполнительной власти разработка административных регламентов включена в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, предписывающем каждому органу исполнительной власти разработать и внедрить административный регламент исполнения государственных функций и административный регламент предоставления государственных услуг, содержащие последовательность действий и нормативные сроки таких действий.

Вопрос разработки административных регламентов вновь затронут в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Согласно данному документу, «федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и в сроки, устанавливаемые Правительством РФ, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти». Отметим, что определение понятия «административный регламент» в указанных Типовых регламентах отсутствует.

Более подробно вопросы регламентации деятельности органов исполнительной власти рассматриваются в Концепции административной реформы, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789—р, где были определены основные цели и задачи административной реформы, выделены этапы ее проведения и система мероприятий, в которую входит, в том числе, стандартизация и регламентация. Кроме того, в Концепции необходимость в проведении административной реформы обосновывалась такими факторами, как низкая эффективность государственного управления и качество государственных услуг, высокий уровень коррупции, непрозрачность деятельности государственных институтов для граждан и бизнеса. Таким образом, основными целями административной реформы были объявлены повышение качества и доступности государственных услуг, повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

По замыслу авторов Концепции административной реформы, регламентация деятельности органов исполнительной власти будет способствовать достижению поставленных целей. Для этого должны быть разработаны стандарты качества государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Основной их задачей должно стать описание последовательности действий органа исполнительной власти при оказании государственной услуги, каждое из которых документируется.

В Концепции административной реформы впервые приводится определение понятия «административный регламент исполнения государственной функции и предоставления государственных услуг» — это нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Данное определение пока нельзя назвать достаточным, но в нем обозначен статус административного регламента и прослеживаются основные моменты, которые должны быть отражены при его разработке.

После утверждения Концепции административной реформы началась активная разработка нормативно-правовой и методической базы для разработки и внедрения административных регламентов и стандартов качества государственных услуг. Среди основополагающих документов можно назвать постановление Правительства РФ № 679 и ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». На основе вышеперечисленных нормативно-правовых актов ведомства приступили к разработке и внедрению административных регламентов. В перспективе на каждую государственную или муниципальную услугу должен быть утвержден административный регламент и опубликован на официальном сайте ведомства.

Как следует из Концепции административной реформы, административный регламент является инструментом повышения качества управления и производительности труда через оптимизацию процесса оказания государственной услуги. Чтобы достичь этой цели, разработчикам административных регламентов необходимо детальнейшим образом проанализировать весь процесс оказания государственной услуги: от момента получения заявления на предоставление услуги или другого инициативного документа до момента отправки документа, содержащего результат услуги. При этом важно не просто описать процесс принятия решения, но и найти возможности для оптимизации процесса. Постановление Правительства РФ № 679 содержит цели, которые должны быть достигнуты разработчиками регламента:

упорядочить административные процедуры и действия;

устранить избыточные процедуры и действия;

оптимизировать процесс предоставления государственных услуг, сократив количество предоставляемых заявителем документов, ограничив взаимодействие заявителя с должностным лицом;

сократить срок предоставления государственной услуги;

определить и закрепить ответственность должностных лиц в соблюдении требований регламента;

сделать возможным предоставление государственной услуги в электронной форме.

Постановление содержит также требования к структуре административного регламента, который должен содержать в себе следующие разделы:

общие положения;

требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

административные процедуры;

порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги);

порядок обжалования действий или бездействия должностного лица, а также принимаемого им решения.

Подробный состав информации каждого раздела также указан в Постановлении.

Таким образом, мы видим, что административный регламент должен не просто содержать описание последовательности действий при оказании государственной услуги, но и определять требования к ее качеству. В регламенте очень четко прописывается, в каких случаях, на базе какой информации должно быть принято решение, на каком этапе какой документ должен быть создан, кто и в какие сроки должен его согласовать и утвердить, какую ответственность несет сотрудник за нарушение процедуры и сроков оказания государственной услуги. Такая высокая степень регламентации работы с документами очень важна для бесперебойного функционирования органа государственной власти в тех случаях, когда, например, постоянный сотрудник болен или находится в отпуске, и замещающее его должностное лицо, ознакомившись с регламентом, может также четко выполнять обязанности по оказанию услуг.

Из анализа информации, которая должна быть отражена в административном регламенте, мы видим, что это документ не только внутреннего пользования. Он должен быть, прежде всего, доступен гражданину, обратившемуся в орган исполнительной власти за предоставлением государственной услуги. Физическое или юридическое лицо, собирающееся обратиться в орган государственной власти, должно иметь возможность ознакомиться с полным перечнем документов, необходимых для получения государственной услуги, знать, к какому должностному лицу ему следует обратиться, каковы сроки предоставления необходимой ему услуги, то есть заявитель должен обладать информацией о своих правах и обязанностях. Эту информацию он может получить на официальном интернет-сайте того органа исполнительной власти, в который он собирается обратиться. Это выгодно как для самого заявителя, так и для органа государственной власти, так как позволяет сэкономить время и оказать услугу более качественно.

Законодательное закрепление понятия административного регламента впервые приводится в законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Под административным регламентом понимают нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Таким образом, административный регламент должен содержать в себе не просто описание последовательности действий при оказании государственной услуги, но и требования к качеству ее предоставления, то есть стандарт государственной услуги. Состав информации, которая должна быть отражена в стандарте, также указан в законе. В российской практике государственного управления впервые предпринимается попытка достичь такую высокую степень регламентации принятия решений и фактически процесса документирования выполнения функции или оказания услуги.

Чтобы составить представление о том, что такое административный регламент, необходимо сначала понять, как в общих чертах происходит предоставление государственной услуги.

Основанием для оказания государственной услуги является инициативный документ (заявление, запрос, заявка) от получателя на предоставление государственной услуги. Форма такого документа, как правило, прилагается к административному регламенту. Кроме того, в административном регламенте обязательно детально перечисляются все документы, которые должны быть предоставлены заявителем вместе с инициативным документом для принятия решения. Далее регламент описывает порядок обработки информации, то есть работы с документами, на основании которых исполнитель принимает решения и составляет ответный документ, содержащий принятое решение. Конечный документ проходит стадии согласования, в ряде случаев утверждения и направляется заявителю. Копия заключения, как правило, вкладывается в личное дело заявителя, которое отправляется в архив. Процесс оказания государственной услуги считается завершенным.

Таким образом, рассмотрев схему процесса оказания государственной услуги, мы видим три ключевых параметра, регламентация которых позволяет значительно повысить качество работы органа исполнительной власти — это четкое очерчивание информации, необходимой в процессе выработки решения, критерии принятия положительного решения и сроки каждого этапа оказания услуги. Исполнитель, получая инициативный документ, проверяет полноту и достоверность информации в приложенных документах и принимает решение, можно ли начинать процедуру ее оказания. В процессе оказания услуги результат предоставления услуги может быть как положительным, так и отрицательным для заявителя. Все случаи отказа оговариваются в регламенте. Так как в большинстве случаев это однотипные, повторяющиеся операции и критерии принятия решения будут одинаковы, например, документы представлены в полном объеме, они четко прописаны в регламенте. Когда критерии принятия решения зафиксированы, исполнитель имеет возможность им следовать, что приводит к сокращению временных затрат на оказание услуги и повышает производительность труда.

Так как весь процесс оказания услуги документируется, то еще одна область для регламентации — это документооборот. В деятельности органов государственной власти, как и любой организации на сегодняшний день, существует проблема неконтролируемого роста объема документооборота, вызываемого созданием избыточных документов, что влечет за собой затраты материальных, людских и временных ресурсов. Этого можно избежать, если четко прописать, какие документы на каждом этапе оказания государственной услуги должны быть созданы. Так как структура документов в большинстве случаев будет однотипной, она унифицируется. На этапе разработки административного регламента продумывается, какую информацию должен содержать документ, чтобы исключить потребность в запрашивании дополнительных документов. Таким образом, четко продуманная, унифицированная структура документа, включающего всю необходимую информацию, позволяет значительно сократить объем документооборота, снизить затраты на его обслуживание. Схема движения документов также фиксируется в большей части административных регламентов. Все это помогает максимально ускорить движение документа и, следовательно, весь процесс оказания государственной услуги.

На сегодняшний день административный регламент исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги играет огромную роль в деятельности органа исполнительной власти, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. В соответствии с требованиями законодательства данный документ последовательно описывает процесс оказания государственной услуги, содержать требования к срокам и качеству выполняемых процедур, указывает исполнителя. Для этого процесс оказания государственной услуги разбит на конкретные операции, каждая операция регламентирована с прописыванием документов и порядка работы с ними.

В регламенте отражены связи между операциями, условия, при которых одна операция считается логически завершенной, и исполнитель может переходить к следующей. Эта связь наглядно дается в большинстве регламентов в виде блок-схемы, которая является частью административного регламента. Например, процедура по получению заявления от получателя государственной услуги считается завершенной, если получен полный комплект документов. Следующим этапом идет проверка правильности оформления документов. Все это наглядно изображено на блок-схеме, с указанием срока исполнения каждого этапа оказания государственной услуги, структурного подразделения (в том случае, если в предоставлении государственной услуги задействовано более одного структурного подразделения), исполнителя, критериев принятия решения, а также определены санкции за нарушение требований регламента. Чем детальнее регламентация, тем быстрее и качественнее будет проходить процесс предоставления государственной услуги, а блок-схема делает его прозрачным.

Таким образом, административный регламент исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги является одним из наиболее эффективных инструментов оптимизации деятельности органов исполнительной власти.

Во-первых, при его разработке функция органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг тщательно анализируется, разбивается на этапы. Это позволяет выявить избыточные процедуры, документы, создание которых не обосновано, требования к заявителю, которые также можно назвать излишними. Результатом такого упорядочивания является снижение срока предоставления государственной услуги, повышение производительности труда при сокращении затрачиваемых ресурсов.

Во-вторых, грамотно разработанный административный регламент позволяет выстроить четкую схему движения документов и снизить избыточный документооборот. Структура каждого создаваемого документа унифицирована и обоснована, что позволяет избежать неконтролируемое разрастание документообразования, создания дополнительных документов в разъяснение уже существующих. Это позволяет снизить затраты на создание и движение документов.

В третьих, описание четких критериев принятия решений позволяет избежать ситуации, когда решения принимаются в нарушение прав заявителя, облегчит контроль за деятельностью государственного служащего, сделает деятельность органа исполнительной власти более понятной и прозрачной для заявителя.

И, наконец, создание и фиксирование четкого алгоритма действий при оказании государственной услуги или исполнения государственной функции, прописывание схемы движения документов является основным шагов в направлении внедрения электронного документооборота и электронного межведомственного взаимодействия, что является частью федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 гг.)».

В ГОСТ Р ИСО 15489-1 — 2007 «Управление документами» в разделе 7.1 «Требования к управлению документами» к первостепенным задачам управления документами отнесено формирование перечня документов для каждого процесса деловой деятельности и решение, какой формы и структуры должны быть создаваемые документы. Таким образом, по нашему мнению, службы документационного обеспечения управления не должны сегодня ограничиваться традиционными процедурами оформления документов и организации их движения и хранения, а переходить к решению более высокого уровня задач и принимать самое активное участие в разработке административных регламентов.


REGULATION OF PROCEDURES AND THEIR

DOCUMENTATION AS A NEW STEP IN RECORDS

MANAGEMENT

Аннотация / Annotation

В статье рассмотрено одно из основных направлений административной реформы, проходящей в России и имеющей целью достижение прозрачности выработки управленческих решений путем регламентации и документирования каждого этапа выполнения органами исполнительной власти государственных функции и оказания государственных услуг. Автор проанализировал действующие в настоящее время законодательные акты по разработке административных регламентов, требования к структуре, содержанию регламента, отражающего порядок принятия решения.

This article is about one of the most important direction of administrative reform taking place in Russian Federation which fundamental goal is transparency by decision-making through regulation and documentation of each procedure of state functions and public services by executive agencies. The actual legislation, requirements to the structure and content of the rules of procedure were analyzed.

Ключевые слова / Keywords

Регламентация, административный регламент, органы исполнительной власти, документирование, документооборот, качество управления. Regulation, administrative procedure, executive agency, documentation, document management, quality of management.


Сидоренко Елена Валерьевна

Аспирант Историко-архивного института РГГУ

Электронная почта: Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

Тел. 8 903 244 39 69

Sidorenko Elena. Graduate of Institute for History and Archives, RSUH