ОТРАЖЕНИЕ РАСПОРЯДИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ XVIII В. В ДОКУМЕНТАХ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АРХИВА ДРЕВНИХ АКТОВ

Автор: С.А. ГЛОТОВА | 01 Сентября 2011

В XVIII в. в России происходят процессы становления и укрепления абсолютизма, интенсивного реформирования и создания новых органов государственной власти, укоренения коллегиального принципа управления и регламентации функционирования государственного аппарата. В рамках этих процессов распорядительная деятельность органов государственной власти и управления в XVIII в. начинает строиться по определенным, общим для всех уровней управления принципам и оформляться с помощью ряда документов, использование которых закреплялось на нормативном уровне.

В силу особенностей принятия управленческого решения в этот период в схемы реализации распорядительной деятельности вписывались как непосредственно распорядительные документы, так и документы, фиксирующие коллегиальное решение.

При этом каждый управленческий уровень, за исключением верховной власти, наряду с инициативной распорядительной деятельностью, также выполнял функции последовательного доведения распоряжений вышестоящей власти до низовых уровней управления.

Данная функция является традиционной для современных органов государственной власти и управления, однако именно в XVIII в. начинается процесс выработки порядка реализации этой деятельности и фиксации ее с помощью определенного вида документов.

Для лучшего понимания этого процесса следует обратиться к архивным материалам, с помощью которых можно проследить - какие государственные органы с помощью каких видов документов реализовывали функции управления.

Архивная делопроизводственная документация в этом отношении является ценным источником, поскольку представляет собой систему документов, как созданных в канцелярии, так и не созданных в ней, но в ней отложившихся. Таким образом, в одном деле могут быть собраны входящие, копии или отпуски исходящих и внутренние распорядительные документы по одному вопросу.

Изучение этих документов в соответствии с логикой делопроизводства рассматриваемого органа власти позволяет выявить схемы движения распорядительных документов, с учетом особенностей инициативной распорядительной деятельности и распорядительной деятельности «во-исполнение».

Схема передачи управленческих решений по властной вертикали или другими словами схема распорядительной деятельности «во-исполнение» имела следующий вид:

Высшим уровнем управления в государстве в XVIII в. являлись императоры или императрицы. От них исходила законодательная инициатива, а также инициатива в решении наиболее важных государственных вопросов.

Императоры или императрицы издавали указы, которые подписывали собственноручно или объявляли через каких-либо должностных лиц за их подписанием.

И собственноручные именные указы, и объявленные через третьих лиц по характеру распоряжения разделялись на «временные» и «в постановление новых дел» или «во установление разных дел». Таким образом, эти документы в XVIII в. могли носить как характер общих установлений:

«Всепресветлейший Державнейший, ПЕТР Великий, Император и Самодержец Всероссийский УКАЗАЛ

В Секретари не из Шляхетства не определять, дабы по тому могли в Ассесоры, Советники, и выше происходить … Також в дополнение генерального регламента тритцать шестои главы, о коллегии юнкоров, да бы их по Коллегиям обучать, так как подъячих, с самых нижних дел приказных, и сего смотреть в Коллегиях накрепко, да бы в том маны небыло, и подвидом учения гулянья, за что будут члены Коллежские жестоко наказаны, ежели по сему исполнять не будут. Петр …»;

так и характер распорядительных документов по частным вопросам:

«Указ нашему Сенату. Вице канцлеру Нашему князю Александру Голицыну повелеваем выдать из Статс-Конторы сверх определенного ему годового жалованья столовых денег по три тысячи рублей на год».

Адресовались именные указы в большинстве случаев Сенату, который выполнял функцию доведения этих указов до центральных властей.

Во времена умаления значения Сената различными Советами при императорских особах, последние являлись промежуточным звеном между верховной властью и Сенатом:

«Указ ея императорского величества Самодержицы всероссийской из Высокого Сената Берг Коллегии: по присланному ея императорского величества указу из Верховного тайного совета в котором объявлено: ведомо ея императорскому величеству учинилось, что на монетных дворах никакой серебряной монеты не делают… его Императорское величество указала … И по тому ея императорского величества указу Высокий Сенат приказали о исполнении потому ея императорского величества указу во всем непременно послать в Берг коллегию указ и Берг коллегии учинить о том по сему ея императорского величества указу Обер секретарь Матвей Козмин Секретарь Иван Богданов Канцелярист Иван Керской Февраля 16 дня 1727 году».

Таким образом, императорский указ, прежде чем попасть в Сенат, а потом из него в коллегии, проходил промежуточную стадию Совета, через который они объявлялись.

Оригинал именного указа, собственноручно подписанного императором, или объявленного через соответствующий Совет, оставался в Сенате на хранение.

Распоряжения, содержащиеся в нем, передавались на последующие уровни управления с помощью промежуточных указов Сената.

Решение о подготовке сенатских указов и отправки их подчиненным инстанциям принималось на заседании Сената и фиксировалось в протоколах, а со второй четверти XVIII в. еще и в журналах.

Главной функцией протоколов и журналов в этот период была функция фиксации решений, выработанных коллегиальными органами государственной власти и управления. Исходящие распорядительные документы в XVIII в. за исключением уровня императорской власти готовились не иначе как на основании названных видов документов. Поэтому и журналы, и протоколы играли в XVIII в. важную роль в механизме трансформации коллегиального управленческого решения в распоряжение конкретному исполнителю или подчиненному органу.

Такие протоколы и журналы можно встретить в 248 фонде Сената, включающем целый ряд книг, названных «протоколы Правительствующего Сената», «Журналы и протоколы Правительствующего Сената».

Решения об отправке указов в подчиненные органы записывались в журналах и протоколах с помощью следующих формулировок: «крепили приговоры ... об учинении указа в юстиц коллегию», «приказали … в военную коллегию послать указ».

Указы Сената, изданные на основе именных указов, могли быть двух типов:

Указы первого типа дословно передавали текст императорского указа и не содержали никаких дополнительных распоряжений Сената о порядке выполнения распоряжений, в них содержащихся. Смысл распорядительной части таких указов заключался в традиционной формулировке: «ведать и чинить в соответствии с именными указами».

Указы второго типа помимо дословной передачи распоряжений, содержащихся в инициативном именном указе, также включали самостоятельные предписания Сената относительно порядка выполнения указов высшей власти.

Сенатские указы обоих типов именовали себя «Указами Его Величества Императора», подписывались должностными лицами Сената и направлялись в коллегии или другие нижестоящие инстанции.

Например, указ Сената, дословно передающий распоряжение именного указа:

«Указ Его Величества Императора и Самодержца Всероссийского из Сената Берг коллегии, каковы Его Императорского Величества Указы за подписанием собственныя его императорского величества руки в Сенате состоялись, а именно в ныняшнем 1724 году генваря 20 дня, первое, что все подчиненные у камандиров своих были в послушании…, второе…, шестое, … и берг коллегии о вышепомянутом ведать и чинить по вышеписанному его императорского величества указу а в другие коллегии и в канцелярии и в губернии и в провинции о том же указы из Сената посланы; обер Секретарь Аникий Маслов, Секретарь Иван Ларионов, Под канцелярист Максим Тухаринов».

Или указ Сената, содержащий также его самостоятельные распоряжения по выполнению именного указа:

«Указ Его Величества Императора и Самодержца Всероссийского из Сената Берг коллегии Всепресветлейший Державнейший ПЕТР Великий, Император и Самодержец Всероссийский. Будучи в зимнем доме, Генваря 13 дня, 1724 году указал о делах, которые тайности подлежат… в партикулярных письмах ни к кому не писать… И сей указ всякому писать в инструкциях и Берг коллегии о том ведать, и чинить по сему Его Императорского Величества указу. Обер секретарь Аникий Маслов, Секретарь Иван Лирин, Канцелярист Никита Никитин».

И в первом, и во втором случае к сенатским указам в виде печатных копий прикладывались инициативные именные указы, которые специально изготавливались в количестве, необходимом для рассылки во все заинтересованные подчиненные инстанции. Такие копии содержали печатное обозначение имени императора и изображение печати с буквами МП в центре. Кроме того в указах содержалась информация, когда и где они были напечатаны: «печатан в Санктпитербурхе при Сенате, января 20 дня, 1724 Году».

В этой схеме сенатский указ становился своего рода сопроводительным документом к именному указу, который одновременно мог содержать предписание о точном выполнении именного указа или давать распоряжения о порядке его исполнения.

Указы Сената в первую очередь адресовались коллегиям, что нашло отражение в приговорах Сената:

«По указу Ея Императорского Величества Правительствующий Сенат… ПРИКАЗАЛИ… в военную и прочие коллегии ис канцелярии послать указы А в герольдмейстерскую и рекетмейстерскую канторы с сего дать копии и сенатским секретарям объявить с подписями».

Коллегии получали сенатские указы с приложенными копиями именных указов (или без них, если дело инициировалось самостоятельным указом Сената), слушали их на заседании, принимали решение по делу и фиксировали данное решение в протоколах в виде приговора.

В протоколах и приговорах, сохранившихся в фондах различных коллегий, подобные решения фиксировались следующим образом:

«Слушали указу из Сената о пропуске кораблей в порты неиззаповетренных мест с заповедными товарами, определили в санк питербурхе выставить листы, …а на котлин остров к майору Юнгеру и в Ригу в нарву в ревель в выборах к городу архангельску послать указы велеть им чинить по оному присланному из Сената его императорского величества указу…»;

«Слушали его императорского величества Печатных … указов присланных с Правительствующего Сената о разных делах Приговорили согласно в подчиненныя Берг коллегии вовсе команды …такие же печатные указы а ежели печатные вскоре достати …немочно то списав с них точные копии разослать немедленно. При указах повелети поступать по оным указам во всем непременно… а канцелярским служителем как в Берг коллегии так и в подчиненных при оных указах в слышании велети подписаца дабы неведением не отговариваться».

На основе протоколов издавались указы коллегий, которые по аналогии с указами Сената, могли в точности повторять инициативные Сенатские указы или содержать самостоятельные распоряжения коллегий относительно исполнения последних.

Второй тип указов на уровне центральной власти был более распространен. По всей вероятности это было связано с тем, что на данном уровне как раз и реализовывались основные властные предписания вышестоящих инстанций, что требовало большей детализации информации об исполнителе, характере предпринимаемых действий, сроках исполнения и т.д.

Например, указ Берг-коллегии:

«Указ его императорского величества самодержца всероссийского из государственной берг коллегии сего февраля 6 дня присланы его императорского величества из Высокоправительствующего Сената в Берг коллегию печатные указы … Подчиненные берг коллегии во все команды такие же печатные указы разсылать немедленно и велено поступать по оным указам во всем непременно а канцелярским служителем как в берг коллегии так и в подчиненных при тех указах о слышании велено подписаться дабы неведением никто не отговаривался, и потому приговору таковы же печатные его императорского величества указы посылаются…».

Оформлялись указы коллегий, также как и Сенатские, от имени Императора, но подписывались должностными лицами присутствия коллегии.

Указы коллегий рассылались вместе с копиями именных указов в подчиненные инстанции. Копии печатных указов могли быть изготовлены типографским способом или в точности переписаны.

Состав подчиненных инстанций, получающих указы из коллегий можно установить с помощью протоколов коллегий. В них, в разделе «крепили» фиксировалась информация о содержании указов и их адресате. К примеру:

«Указ в акцизную камору о справке…»; «Указ в Москву к советнику Новосильцову о разных делах и о требовании резолюций по поданным в Сенат поношениям» и т.д.

Реализацией указов коллегий занимались местные власти, которые в своей деятельности повторяли общую схему: решение дела записывалось в протоколах и журналах, исполнение осуществлялось с помощью указов, изданных на основе протоколов или приговоров, содержащих помимо распоряжений по рассматриваемому делу, описание обстоятельств дела и законов, на основе которых оно было решено:

«исходящие бумаги изготовленные не иначе как на основании протокола или … журнала; … в точной силе постановленного в них решения».

Содержание указов местных властей позволяет проследить все фазы решения дела, включая этапы до попадания инициирующих документов в орган - автор указа и этапы после издания данного указа:

«Указ ея императорского величества Самодержицы Всероссийской ис Казанского Губернского Магистрата в Вятский провинциальный магистрат сего декабря 20 дня в полученном Ея Императорского Величества из Главного Магистрата в здешний магистрат указе написано по указу де Ея Императорского Величества слушав присланного во оной от господина Тайного Советника Сенатора Главной соляной канторы с подчиненными ей магистратами главного директора и кавалера Михаила Яковлевича Маслова сообщения коим требовал о подтверждении главного магистрата ведомства онаго магистратам и ратушам дабы от оных непорядочных поступать и в производстве посоли состоящих. В сохранени Ея Императорского Величества интереса и в продовольствии государства оного распоряжений препятствия главной соляной канторы с подчиненными ей местами в силу законов чинено было немедленное исполнение – Приказали чтоб в магистратах и ратушах что касательно посоляным делам потребованиям главной соляной канторы с подчиненными ей местами в силу законов чинено было немедленно исполнение о том из главного магистрата в губернские а из оных в провинциальные и городовые магистраты и ратуши подтвердить указами с тем что если посему исполнено не будет за то с ними поступлено быть имеет по всей строгости законов. Того ради по указу Ея Императорского Величества и по резолюции здешняго магистрата велено в провинциальные а из них в приписные к ним городовые магистраты и ратуши с прописанием оного указа подтвердить указами с тем что если по сему исполнено не будет за то с ними поступлено будет по всей строгости законов и вятскому провинциальному магистрату чинить о том по сему ея императорского величества указу».

Обрисовав в общих чертах порядок распорядительной деятельности «во исполнение», следует также сказать об инициативной распорядительной деятельности органов государственной власти и управления XVIII в., которая осуществлялась в соответствии со следующей схемой:

Инициация рассмотрения дела могла идти не только сверху, в виде указов высшей, верховной власти или вышестоящей инстанции, но также и снизу, в виде промеморий от равностоящих учреждений, доношений от подчиненных инстанций и должностных лиц или прошений частных лиц, а также инициироваться самим органом, издающим распорядительный документ.

Если вопрос относился к компетенции коллегиального органа, он рассматривался на заседании, на котором принималось административное решение по существу вопроса. Данное решение вносилось в виде приговора в журнал и протокол. Например,

«Слушали прошения иноземца Самуэля Крыгеля … определили справясь с акцизною каморою … дать паспорт»; «слушали промемории из камор колегии и доношения и из акцизной каморы о разсмотрении испомоществования в продаже клея приказали согласно камор колегии обер секретаря и акцизной каморы директора Квашнина Самарина призвать и объявить им что оной клей за оною цену ежели кто выше не даст отдать можно, понеже колегия признала что та цена нехуда...».

На основании этих решений коллегиальный орган изготавливал исходящий документ, который мог быть промеморией, если адресовался равностоящей инстанции или указом, если адресовался подчиненным органам или должностным лицам.

Указы коллегиальных органов составлялись в точном соответствии с приговорами и подписывались на заседании этого или последующих дней.

Например, указ Берг-коллегии:

«Указ Ея Императорского Величества Самодержицы Всероссийской из государственной Берг колегии комисару Василью Терпигореву сего ноября 3 дня по ея императорского величества указу в Берг колегии по доношению екатеринбурхских рот фюриера Якова Кочкина определено для отправления следующего в Москву казенного каравана ... послать тебя комисара Василья Терпигорева... а для записи денег тебе ... Терпигореву... дана из Берг колегии ... тетрадь, а об отводе тебеж комисару и ему Кочкину ...квартир для выгружения припасов ... в коломенскую воеводскую канцелярию указ послан и комисару Василью Терпигореву о том ведать и чинить по сему ея императорского величества указу А к фюриеру Якову Кочкину указ послан ноября 11 дня 1754 году; Иван Новосильцев, секретарь …канцелярист Леонтий Второй».

Если орган не мог самостоятельно решить дело, то направлял доношение в вышестоящую инстанцию (местные власти в коллегии, коллегии в Сенат, Сенат обращался к Императорской власти и Советам при ней), которые в свою очередь давали распоряжение сверху в виде указа, являющегося для коллеги инициативным документом. И в этом случае распорядительная схема строилась аналогично представленной выше распорядительной схеме «во исполнение».

На рассмотрение коллегиальных органов также иногда выносились вопросы их внутреннего управления, решения по которым могли оставаться закрепленными только в протоколах или также дублироваться в изданных на их основании указах:

«Берг коллегии велеть застлати удобные доски на подножии как возможно и деньги за оные заплатити о разсоходу Берг Коллегии из определенных на приказной расход потому и дьяку Протасову послати Указы;
В Протоколе закрепа такова
Кирило Свитин, Алексий Зыкин
А подлинный считал актуариус Федор Масин».

Хотя не существовало определенных правил оформления подобных распоряжений, само их появление говорило о назревающей объективной необходимости появления внутренних распорядительных документов.

В целом управленческие схемы XVIII в. определили состав документации, оформляющей распорядительную деятельность органов государственной власти и управления.

За исключением уровня царской власти, на котором издавались именные единоличные указы, все остальные управленческие уровни – от Сената до местных властей – строили свою деятельность на основе коллегиально выработанного решения, зафиксированного в протоколах и журналах, и изданных на их основе исходящих распорядительных документов, подписанных всеми членами соответствующих коллегиальных органов.

Подобный механизм трансформации коллегиальной воли в конкретное управленческое действие показывает, что именно в XVIII в. начинает закладываться современная процедура принятия управленческого решения коллегиальным органом и его доведения до исполнителей.


THE REFLECTION OF THE STATE ORGANS OF POWER’S ADMINISTRATIVE ACTIVITY IN THE XVIII CENTURY IN DOCUMENTS OF RUSSIAN STATE ARCHIVE OF ANCIENT DOCUMENTS


Аннотация / Annotation

В статье на примере архивных документов Российского государственного архива древних актов анализируется процесс реализации распорядительной деятельности органов государственной власти и управления XVIII в. Учитывая коллегиальный способ принятия управленческого решения в XVIII в., особое внимание уделено процедуре трансформации коллегиальной воли в конкретное административное предписание. Отмечена важная тенденция документирования распорядительной деятельности в этот период, которая заключалась в доведения распоряжений высшей и верховной власти до низовых уровней посредством промежуточных указов Сената или коллегий, повторяющих содержательную часть инициативных документов. В настоящее время данная функция органов государственной власти и управления является традиционной и отражает процесс распорядительной деятельности «во-исполнение». В статье показано, что данная процедура начинает закладываться в XVIII в.


In the article the process of realization of administrative activity of higher organs of power in XVIII century is shown on an example of the various funds’ documents of the Russian state archive of ancient documents.
Considering the way of making the administrative decision in XVIII century, the special attention is given to procedure of transformation of joint will in the concrete administrative instruction. This procedure included the documents fixing a course of making the joint decision, and also the administrative documents which were leading up these decisions to the executors. The first was protocols and journals. The second group was consisted of decrees. The examples of these documents and also the order of their adoption are shown in the article.
Other important tendency of documenting of administrative activity in it this period consisted in delivering the orders of the higher and Supreme power to local levels by means of the intermediate decrees of the Senate or the other joint organs of power. These decrees literally repeated a substantial part of initiative documents.
Now this function of state authorities is traditional and reflects the process of administrative activity "in-execution". In the article it is shown that thins procedure starts to develop in XVIII century.


Ключевые слова / Keywords


Архивный документ, РГАДА, распорядительная деятельность, коллегиальное решение, высшие органы власти, указ, протокол, журнал. Administrative activity, joint decision, document, the higher organs of power, the decree, the protocol, the journal.



Глотова Светлана Александровна

Glotova Svetlana Aleksandrovna

Преподаватель кафедры документоведения Российского государственного гуманитарного университета.


Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

Тел. 8-903-152-11-02; 749-91-87.